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基层信访治理的“内卷化”困局及其应对

更新时间:2020-12-21 所属栏目:论文范文

  摘 要:当前基层信访治理正呈现出“内卷化”困境,主要是由于信访协同机制失灵、信访个人诉访不分、信访治理手段软弱无力、信访制度终而不结等因素。因此,要进一步松动基层信访部门的“属地责任”和完善“信访过滤”机制、“诉访分流”机制、信访的“终结机制”。
  关键词:信访治理;内卷化;应对
  一、研究缘起
  90年代以来,随着经济社会改革的不断深化,社会矛盾日益凸显,导致信访事件激增,信访形式、种类也逐渐呈现出多样化、复杂化等特点。多年来,中央政府与地方政府高度重视信访问题,采取了一系列的手段和措施,信访总量不断攀升的势头得到遏制,但是,信访的困局现状却并未得到根本性缓解,信访问题正日益成为基层政府的的痛点和难点问题,特别在基层地区正陷入一种“越维稳越不稳”的信访治理内卷化怪圈。
  二、信访治理的“内卷化”困境
  “内卷化”,亦称“过密化”,是指社会中某种运行模式达到一定形态以后,受内外部的限制条件,既没有办法稳定下来,也不能转化为一种新的形态,只能不断采取精细化、复杂化的组织结构或运行程序来应对的某种困境。20世纪50—60年代,美国著名学者格尔茨在研究爪哇水稻农业时提出“农业内卷化”概念,用以描述工业时代爪哇农业生产长期以来劳动生产率都未曾提高,只是不断地重复简单再生产,这种农业模式使得其农业发展难以实现向外向型农业模式的转变。格尔茨关于“内卷化”的论述在人类学界和社会学界广泛传播,20世纪80年代,黄宗智、杜赞奇等学者将“内卷化”理论运用于中国乡村社会和政权建设研究之中,引起较为广泛和深远的影响,“内卷化”一词逐步成为描述社会文化发展迟缓现象的专用概念。信访治理的内卷化困境主要是指随着经济社会的变革发展,信访的人数和群体日益增多,信访机构的数量和人员也随之增加,信访治理术也在不断精细化,但是这并未带来治理效率的显著提升,反而在一定程度上出现“越维稳越不稳”的异常现象,呈现出较为明显的“内卷化”特点。
  信访作为一种独具中国特色的政治参与制度,其最初的设计初衷是突破官僚制的层级性与信息的不对称性,使中央能够及时获得基层治理的信息,从而实现对地方党委政府和党员干部个人的有效管控。同时,信访制度也是中国共产党群众路线的一种体现,各级党委政府通过信访这一渠道密切联系群众,倾听群众的呼声,了解民情民意,解决群众身边的官僚主义、违法乱纪和贪污腐败等迫切需要解决的问题,从而稳固国家政权。信访制度在运行过程中也确实起到了促进公民政治参与、惩治基层贪腐和维护社会正义的作用。但是随着经济社会变迁带来的各种矛盾冲突的不断凸显,现有的制度体系已经难以承受信访之重。特别是在基层地区,传统社会乡绅体制的消解,而国家试图建立的司法体制,由于是“舶来品”,以及成本较高、程序较繁等因素,基层群众纷纷采用更廉价更直接的维权方式——信访,这导致近年来基层信访事件和数量成爆发式增长,上访形式也愈加激烈,越级上访、闹访、缠访、无理上访等日渐频繁,社会稳定形势不容乐观。针对基层信访态势,中央政府也高度重视,在2005年出台了《信访条例》,对群众来访、政府接访和处理信访等作了一系列的规范,然而这并未在根本上解决当前信访困境。在信访“洪峰”的肆掠下,基层地区的信访治理逐渐呈现出“内卷化”现状:
  (一)扩编扩权与信访洪峰的落反差。近年来,信访机构在制度输入、经费保障和人力配置等方面,均获得了各级党委政府的大力支持,并且信访机构的职能权限也在不断增加,信访机构由转办机构升级为直接查办、督办信访案件,信访扩权态势明显。在“大信访”的语境下,信访工作几乎延伸到了所有的基层组织机构,在某些重要节点,甚至整个基层政府工作人员都会被动员起来参与信访工作。然而,这并未显著提升信访案件办理的效率,信访案件的数量仍居高不下,目前全国的信访总量尚无确切数据,一般认为每年不低于一千万人(件)次。即使信访机构一再扩编扩权,也未曾有效减少信访数量,随着国家维稳力度的持续加大,信访治理陷入“洪峰”-“膨胀”-洪峰”的恶性循环。
  (二)资源投入与治理效果的落差。信访考核作为“一票否决项”,基层政府都高度重视,不断投入各种资源以提升信访治理的效率。虽然,这种外部资源输入能够在一定程度和范围内提升治理能力,但是,大部分资源都未能实现有效整合,仍然沿用以往的老旧观念,导致资源配置运行效率低下,从而影响到资源输入的整体效果。基层信访治理实质是一种简约治理,要在较短的时间内集中处理大量的利益诉求,往往忽略了诉求所依据的大量事实和细节,试图构建一种快捷的“结果正义”,,然而,这种结果大多时候并不为群众所接受,只好采用“利誘”的方式,即通过“花钱买稳定”方式让访民罢诉息访。然而在资源不断投入,信访机构实力不断强化的当下,基层信访治理仍主要采用“利诱”的方式“摆平”大部分信访人员,这给部分寻求积极利益的信访人员“可乘之机”,导致维稳经费激增,基层政府不堪重负,陷入一种“以钱了难,越了越难”的困境。
  (三)分级负责与属地管理的偏差。信访机制主要是采取分级负责与属地管理相结合的治理原则,这本是明晰信访治理的责任和权限,但在实践中却异化为上级信访部门将信访压力转移给基层政府的手段。“分级负责”要求不同层级的信访机构分别承担着不同范围和不同级别的职权,各级信访部门应当在本级别职权范围内妥善处理信访事宜。然而上级信访机构在接到信访时,往往直接按照“属地管理”原则转移到基层信访部门,要求在规定时间内完结信访,并纳入年终考核。这造成多种不良后果:一是上级信访部门有逐渐异化为“信访信息传达部门”的倾向,这导致大量的信访案件涌向基层,使得基层成为矛盾的“聚焦点”。与此同时,由于基层信访工作人手有限,不足以在短时间内完成信访事宜,在规定期限内和考核压力下,不少基层地区采取“和稀泥”方法或“应付式”手段暂时处理好信访案件,然而随着时间的发酵,原本的简单的信访案件可能逐渐复杂化和疑难化。


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